Frontex dans le viseur de la Cour des comptes européenne

L'agence de garde-frontières européenne ne "s'acquitte pas efficacement" de son rôle

Régulièrement mise en cause, Frontex est devenue un monstre budgétaire et la Cour des comptes européenne ne mâche pas ses mots : inefficacité, incapacité à assumer ses nouveaux rôles...

« _Frontex a été créée en 2004 pour faire face, en coopération avec les autorités nationales, aux problèmes aux frontières de l'UE (terrorisme, traite des êtres humains, trafic de migrants, etc.). Son mandat a progressivement été élargi, comme son budget, passé de 19 millions d'euros en 2006 à 460 millions d'euros l'an dernier._ » Le décor est posé. Les rapporteurs de la Cour des comptes décrivent une agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes très largement financée par l'UE et les pays membres. Trop ?

L'audit porte sur la manière dont Frontex mène à bien les activités définies dans le règlement de 2016. La Cour constate « que le soutien apporté par Frontex aux États membres de l'UE/pays associés à l'espace Schengen dans la lutte contre l'immigration illégale et la criminalité transfrontalière n'était pas suffisamment efficace. » Pour les auditeurs, « Frontex n'a pas pris les mesures nécessaires pour adapter son organisation de manière à pouvoir mener à bien le mandat qui lui a été confié en 2016. Nous avons relevé des lacunes au niveau, d'une part, de la planification des ressources humaines dans les unités chargées de l'analyse des risques et de l'évaluation de la vulnérabilité, ainsi que, d'autre part, de la communication entre les unités couvertes par l'audit. Ces lacunes représentent un risque majeur pour l'efficacité du nouveau rôle opérationnel de l'Agence. » leurs différents commentaires présagent d'un avenir très incertain : il « existe un risque important que Frontex éprouve des difficultés à s'acquitter du mandat qui lui est dévolu par le règlement (UE) 2019/1896. L'augmentation exponentielle des ressources mises à disposition a été approuvée alors que les besoins et l'impact sur les États membres n'avaient pas été quantifiés, et que les activités de Frontex n'avaient pas été évaluées depuis 2015. »

On y dénonce indifféremment l'irrégularité des mises à jour, la différence de format de fichiers ou encore le manque de cohérence du traitement des données agrégées. Le tableau du paysage européen n'offrirait donc pas une vision réaliste et significative de la situation frontalière aux points de passage aériens, terrestres ou maritimes. Mieux : « les États membres ne sont convenus d'aucune norme en ce qui concerne les capacités de performance de leurs équipements de surveillance des frontières ou d'autres équipements de contrôle. » . L'harmonisation européenne a du plomb dans l'aile.

Le panorama dressé par la Cour des comptes européenne ressemble au film Brazil ou à une variation sur le thème du Procès de Kafka. A titre d'exemple, les rapporteurs notent que « Frontex a été chargée d'élaborer un modèle d'analyse commune et intégrée des risques (CIRAM) à appliquer par les États membres et par elle-même18. Sur les 20 États membres qui ont répondu à notre questionnaire, 95 % appliquent cette méthodologie commune dans le cadre de leur analyse des risques nationale. Toutefois, l'Agence elle- même n'est pas en mesure d'appliquer le modèle ». Les rapporteurs poursuivent : « le CIRAM définit le risque comme comportant trois composants, à savoir la menace, la vulnérabilité et les impacts :

• une «menace» est une force aux frontières extérieures. Elle est déterminée par son ampleur et sa probabilité;
• une «vulnérabilité» se définit comme la capacité d'un système à atténuer une menace;
• le terme «impact» désigne les effets potentiels d'une menace.

Afin d'apprécier correctement si les mesures prévues pour atténuer une menace seront efficaces, Frontex doit connaître les ressources mises à disposition du système et la manière dont leur déploiement est planifié, de manière à pouvoir évaluer de manière appropriée les vulnérabilités susceptibles d'en résulter et leur impact potentiel. Étant donné que l'unité chargée de l'analyse des risques de Frontex ne dispose pas de ces informations, l'Agence n'est pas en mesure d'appliquer la méthodologie CIRAM à ses produits d'analyse des risques. »

En matière de criminalité transfrontalière, les rapporteurs notent qu'il « existe également un décalage entre le mandat défini dans les règlements relatifs à Frontex et l'environnement réglementaire dans lequel l'Agence opère: toutes les autorités compétentes (par exemple les douanes) n'ont pas été incluses dans le règlement Eurosur, de sorte que tous les événements pertinents ne sont pas signalés ».

L'avenir n'est pas plus brillant, si l'on en croit la Cour des comptes : « Frontex n'a pas pris les mesures nécessaires pour adapter son organisation de manière à pouvoir mener à bien le mandat qui lui a été confié en 2016 », note sèchement le rapport qui relève « des lacunes au niveau de la planification des ressources humaines dans les unités chargées de l'analyse des risques et de l'évaluation de la vulnérabilité, qui ne disposent toujours pas des compétences nécessaires. »

Et pourtant, « pour remplir son nouveau mandat, Frontex disposera d'ici 2027 de 10 000 nouveaux agents opérationnels (le «contingent permanent») et sera dotée d'un budget moyen de 900 millions d'euros par an. Ces chiffres représentent une augmentation considérable par rapport à la situation actuelle. Ils ont été établis en l'absence de critères appropriés permettant de déterminer les besoins de Frontex pour remplir un mandat qui n'est pas clairement défini, d'informations sur le coût et l'impact réels des opérations de Frontex ».

Qu'à cela ne tienne... « l'ampleur de l'augmentation prévue, tant du point de vue du budget que du personnel, peut également être mesurée en nombre de personnes-jours disponibles pour les opérations conjointes. Celui-ci, qui s'élève actuellement à 300 000, augmentera pour atteindre environ 2 270 000, soit plus de 7,5 fois le niveau actuel des ressources humaines déployées_ ».

Le manque d'évaluation des impacts d'un texte n'est pas l'apanage de l'Assemblée nationale française. Les auditeurs de la Cour des compte européenne ne sont pas tendres et l'on se croirait à la veille d'un vote sur le énième projet de loi de lutte contre le terrorisme et pour la sécurité des Français... : « pour des raisons d'urgence, le nouveau règlement a été approuvé sans qu'aucune analyse d'impact ou évaluation visant à déterminer si Frontex s'était acquittée de son mandat précédent ne soit réalisée. De plus, les États membres s'attendent à des difficultés budgétaires et organisationnelles résultant de l'impact de la création du contingent permanent sur leurs effectifs. Par ailleurs, il n'est pas certain que le contingent permanent puisse fonctionner comme prévu. »

Frontex est au coeur de plusieurs polémiques. L'agence a été accusée par de nombreuses ONG de procéder à des renvois illégaux de réfugiés, les pushback. Une pratique de la part de la police française (cette fois) que nous avions dénoncée dans notre enquête sur la vallée de la Roya. L'agence s'est défendue de telles pratiques. Mais l'affaire avait fait grand bruit, à tel point que les eurodéputés avaient refusé de voter le budget de l'agence. Plusieurs médias accusent par ailleurs Frontex de fournir des informations aux autorités libyennes pour qu'elles puissent intercepter des réfugiés partant de leurs côtes. Le sort des réfugiés en Libye est particulièrement dramatique, comme nous l'avions évoqué dans cet article.

L'agence manque par ailleurs de transparence. Ainsi, Myriam Douo, du think tank Friends of Europe et co-autrice d’une enquête indépendante publiée par l’ONG Corporate Europe Observatory, note, comme le rapportait Ouest-France, que « entre 2017 et 2019, Frontex a rencontré 138 lobbyistes, dont 108 entreprises d’armement, de sécurité ou de biométrie. Parmi elles, Airbus, Thales ou Atos, qui sont aussi les principales bénéficiaires des marchés publics pour la sécurisation des frontières de l’UE ». L'ONG note que « 70 % des lobbyistes rencontrés ne sont pas inscrits au registre de transparence de l’UE » et que Frontex ne rend pas compte de ces rencontres à Bruxelles. Pourquoi donc tant de mystère ? Une question que ne semble même plus se poser la Cour des comptes, tant elle s'offense ouvertement du manque d'efficacité et de sérieux de l'agence….