Journal d'investigation en ligne
par Jacques Duplessy

Un quart du budget de l’État est reversé au privé

Cette manne représente 160 milliards selon le Collectif Nos services publics

Alors que l'Etat se serre la ceinture, il reverse en fait plus de 160 milliards d'euros par an aux entreprises privées. Cette pratique qui ne cesse de s'amplifier nuit souvent à la qualité des services publics. Et en plus, les économies ne sont pas toujours au rendez-vous. Reflets a eu accès en exclusivité à cette analyse.

Ministère de l'Économie et des Finances - Fred Romero - Flickr - CC BY 2.0
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De la plateforme de données de santé au plan de vaccination, il ne se passe plus un mois sans que le grand public ne découvre un nouveau service public dont la conception ou la gestion opérationnelle n’ait été externalisée à une entreprise privée. Mais il est loin d’imaginer que c’est entre 160 et 190 milliards d’euros par an, soit l’équivalent d’un quart du budget de l’État, qui est externalisé aux entreprises privées ! Parfois à bon escient, parfois en dépit dépit du bon sens. C’est la première alerte que lancent les agents du service public d’un tout nouveau collectif baptisé Nos services publics (voir ci-dessous). Reflets à pu avoir accès à cette note en exclusivité. Extraits...

L’externalisation d’un service public est le fait de confier à un acteur privé la réalisation de tout ou partie de l’action publique, en autonomie ou en soutien des collectivités publiques. Les politiques le présentent souvent comme une manière d’adapter les services publics aux besoins et contraintes du XXIe siècle. Cela s’inscrit en réalité dans des siècles de recours par la puissance publique à des entreprises privées pour assurer l’exécution de certaines de ses missions.

Accéléré depuis le milieu des années 1990, l’externalisation prend des formes juridiques de plus en plus variées et représente aujourd’hui un total d’au moins 160 Md€. Les délégations de services publiques (par exemple, la gestion des eaux de Marseille) représente 120 Md€, les prestations de l’Etat et des hôpitaux publics, comme faire appel au cabinet McKinsey pour la stratégie vaccinale, atteignent 14 Md€, celles des collectivités territoriales 13 Md€ et les prestations des entreprises publiques 16 Md€.

C'est aussi les marchés publics des radars automatiques sur lesquels Reflets a longuement enquêté dans le documentaire, Radar, la machine à cash. Mais ce chiffre est loin d’être exhaustif car certaines prestations ne font pas l’objet d’un marché, donc sont difficilement traçables. Alors que l’externalisation est omniprésente dans la sphère publique, elle reste paradoxalement entourée d’un flou conceptuel et financier.

Graphique extrait de la note du collectif Nos services publics
Graphique extrait de la note du collectif Nos services publics

Comment en est-on arrivé là, s'interrogent les auteurs de la note ? Cette sous-traitance croissante constitue une réponse obligée à un certain nombre de normes budgétaires et juridiques imposées à l’administration, et ce parfois au détriment de l’objectif affiché de « maîtrise de la dépense publique ».

« L’externalisation s’appuie sur un discours véhiculant bien souvent plus d’idées reçues que d’analyses rationnelles, explique Arnaud Bontemps, un des portes-paroles du collectif. Les politiques s’appuient sur deux mythes : celui d’une plus grande compétence du privé, et le moindre coût du privé par rapport à un service fournit par l’État. Mais en fait, cette pratique contribue surtout à un nivellement par le bas des conditions de travail et ambitions sociales des pouvoirs publics. »

Petite histoire contemporaine de l’externalisation

A partir de 1995, les gouvernements sucessifs font de l’externalisation un élément à part entière de la « réforme de l’État ». La circulaire Juppé du 26 juillet 1995 relative à la réforme de l’État et des services publics plante ainsi très clairement le cadre intellectuel et discursif des vingt-cinq années suivantes, encore en vogue à ce jour : redéfinir le périmètre de l’action publique et de «l’initiative» privée. Ainsi, il est du devoir du gouvernement de « mieux préciser, domaine par domaine, la frontière entre les missions qui incombent aux personnes publiques et celles qui peuvent relever des acteurs privés (marchés, entreprises ou acteurs sociaux). Le champ même des services publics fait aujourd’hui l’objet de débats. […] Nous ne pouvons pour autant nous dispenser d’approfondir l’usage des formules qui permettent d’associer des personnes privées à la gestion de services ou d’interventions publics ».

Les « stratégies ministérielles de réforme » déployées en 2002-2003 reprennent cette conception de l’externalisation : un outil de « modernisation » au soutien d’une triple stratégie d’identification des missions à déléguer ou abandonner, de réduction des « coûts de fonctionnement » et d’« amélioration de leur qualité ». Elles s’accompagnent d’une diversification des modes de recours au privé dans les travaux publics, par la création en 2004 des contrats de partenariat (ou « partenariats public-privé » - PPP) dont le coût s’avèrera souvent prohibitif. A partir de 2003, puis de manière accélérée à partir de 2008, la diminution de l’emploi public va conduire au développement d’une autre forme d’externalisation, qui vise à déléguer non plus la réalisation intégrale d’une mission de service public, mais une fraction de cette mission au travers de prestations, support ou intellectuelles.

Bien que la Révision générale des politiques publiques (RGPP), menée entre 2007 et 2012, s’inscrive dans la même lignée rhétorique que les « réformes de l’État » des mandats précédents, elle est dans les faits dominée par la recherche d’économies immédiates - symbolisée par le fameux “nonremplacement d’un fonctionnaire sur deux” partant en retraite. Plus qu’à une redéfinition du périmètre de l’État, la RGPP a en réalité conduit à une réduction homogène de la capacité de l’État sur toutes ses missions, et notamment du fait de la baisse de l’emploi public, comme le constate le rapport conjoint de l’Inspection générale de l’administration, de l’Inspection générale des finances et de l’inspection générale des Affaires sociales.

Gauche, droite, mêmes erreurs

Si les gouvernements RPR puis UMP se sont avérés particulièrement volontaires sur le sujet de l’externalisation, ces politiques n’ont pas réellement connu d’inflexion avec les alternances. C’est sous la gauche plurielle qu’a notamment été votée en 2001 la norme de fongibilité asymétrique des crédits ou encore l’établissement d’un plafond d’emploi par ministère en équivalent temps plein (cf. infra). De même, la politique de Modernisation de l’action publique (MAP) menée sous François Hollande en « remplacement » de la RGPP n’a que peu différé de ses prédécesseurs, engageant par exemple la délivrance de titres par des entreprises privées (plan Préfectures nouvelles génération, cartes grises et dépôt des demandes de visas à l’étranger). Le projet Action Publique 2022 lancé en septembre 2018 constitue le dernier avatar en date de cet objectif de modernisation de l’État. Dans son rapport final, le comité AP22 se montre particulièrement imaginatif en matière de sous-traitance, proposant de la développer dans le domaine du service public de l’emploi (fin du monopole public sur les outils et services d’accompagnement des demandeurs), au sein du ministère des armées, dans la gestion des infrastructures routières (transfert d’une quinzaine de tronçons, soit environ 150 km supplémentaires, dans les concessions autoroutières existantes), ou encore en matière d’externalisation des contrôles réglementaires, notamment dans les domaines sanitaire, de la protection du consommateur et de la répression des fraudes.

Consultants à 1500 €/j versus fonctionnaires

Mais est-ce si rentable pour l’État, s'interrogent les auteurs ? Il y a d’une part des pertes de compétences pour réaliser des mission essentielles de l’État. Le recours à des prestataires externes entraîne une perte problématique de savoir-faire de la puissance publique, incapable de mettre en œuvre de façon autonome nombre de ses politiques publiques. C’est tout un patrimoine immatériel des services publics, de compétences métier, de savoir-faire d’organisation, voire parfois de réflexion stratégique, qui est fragilisé. Le cas du récent marché conclu avec des cabinets de conseil pour mettre en œuvre la stratégie nationale de vaccination contre le Covid-19 l’illustre bien, au moment même où disposer d’une administration de la santé robuste était le plus nécessaire – et alors que ces ministères ont souffert des réductions d’effectifs lors des années passées.

Les contraintes massives sur l’emploi public conduisent à un résultat paradoxal : en compensant ces « restitutions d’emplois » par le recours à des prestataires parfois bien plus onéreux - le coût du recours à un consultant spécialisé peut s’élever à 1 500€ HT par jour, parfois plus - pour certains embauchés à long terme au sein d’administrations exsangues, c’est tout le contraire de l’objectif initial qui est obtenu. Plutôt que de diminuer le coût du service tout en maintenant sa qualité, on en réduit la qualité tout en dégradant les finances publiques

L’État ne sait parfois même plus piloter ses projets

L’externalisation aboutit donc à un recul de la souveraineté et de la capacité de pilotage du service public sur ses propres missions lorsqu’il s’agit de fonctions de conception des politiques publiques ou de fonctions régaliennes comme la santé, le contrôle ou la sécurité. Mais la perte de compétence va bien au-delà : même sur des fonctions qu’il peut sembler légitime d’externaliser, se pose le problème de la capacité du délégant à conserver une compétence suffisante pour piloter le délégataire (un sujet évoqué dans notre documentaire Radar, la machine à cash) et concevoir le cahier des charges de la délégation : contrôler un marché informatique suppose ainsi un minimum de compétences, au risque de passer complètement à côté des enjeux qui pourraient se poser en cours d’exécution.

En conclusion, les auteurs invitent à redonner à la puissance publique les moyens de ses missions.

Réinternaliser l’ensemble des fonctions aujourd’hui déléguées et proscrire le recours à des opérateurs privés ne peut constituer une solution, sauf à alourdir excessivement l’action publique. Celle-ci a en effet régulièrement besoin de services dont la constitution en interne est longue et dont les fonctions peuvent avantageusement – au moins temporairement – être exercées par une entreprise extérieure. Mais à l’inverse, confronté à des besoins techniques précis et spécifiques, il n’est pas rare que le gestionnaire public n’ait aujourd’hui d’autre choix que de recourir au secteur privé par manque de compétences internes, parfois même sur des sujets éminemment stratégiques.

C’est ainsi le cas de nombreuses fonctions informatiques, pour lesquelles les carrières dans le secteur public souffrent d’une faible attractivité du fait notamment d’insuffisantes perspectives de carrière ou de rémunération. C’est exactement l’impasse dans laquelle se trouve l’action publique : quand le recours à l’externalisation devient une nécessité plutôt qu’un choix stratégique, le service public est contraint à l’émiettement. Une question, qui devrait pourtant être prioritaire, semble insuffisamment posée au sein du secteur public : bénéficier de manière pérenne de ce service ou de ces compétences renforcerait-il la capacité à agir du service public ? Si oui, la réponse ne peut résider dans l’externalisation, et doit trouver une réponse interne, que ce soit dans la réinternalisation - nécessairement progressive et donc à engager au plus tôt - des services, dans l’attractivité des métiers publics, dans l’identification des bons profils en interne ou dans la constitution de services publics spécialisés de “conseil” aux administrations - qui, soit dit en passant, existent déjà (inspections générales, par exemple).

Des exemples de réinternalisation existent, comme celle en cours de la Plateforme d’interception des interception judiciaire (PNIJ, devenue le Système d'information des techniques d'enquêtes numérique) comme le montre le projet de loi de finance 2021 pour la Justice.

Cette nécessité de réflexion en profondeur sur les services à réinternaliser pose bien sûr la question des contraintes rencontrées dans les services publics : choix budgétaires restrictifs, recrutement insuffisant des agents publics, dégradation de l’attractivité de la fonction publique, contraintes posées par les règles de la commande publique sur l’insertion de clauses sociales et environnementales fortes ou sur le recours aux opérateurs publics sans mise en concurrence etc. Autant de limites puissantes à la capacité des services publics à faire les choix stratégiques les plus pertinents. Elles conduisent aujourd’hui à des impasses financières et techniques fréquentes, mais interrogent aussi sur la capacité même du service public à remplir ses missions actuelles – et d’autant plus à l’avenir – et sur les ambitions de l’État.

Les questions posées par ces agents du service public, nous concernent tous et devraient être largement abordées dans la perspectives des échéances électorales de 2022.

Nos services publics, les fonctionnaires lanceurs d’alerte des dysfonctionnement de l’État

C’est un collectif d’une centaine d’agents des services publics, principalement des hauts fonctionnaires, qui se lance officiellement le 1er mai, avec un objectif : décrypter de l’intérieur les dysfonctionnement de l’État. Mais il s’était déjà fait remarquer par la publication d’une tribune dénonçant la réforme de l’aide médicale d’État.

« Nous constatons de puis des années une délégation massive de fonctions stratégiques au secteur privé à un prix prohibitif ; baisse des effectifs généralisée, y compris dans l’éducation ou la lutte contre le changement climatique ; réduction de l’accès aux soins des plus précaires en période de pandémie : nos services publics marchent sur la tête, écrivent les membres du collectif. Nous nous sommes engagés dans la fonction publique avec une idée de l’intérêt général qui est aujourd’hui battue en brèche. Certains de ces reculs résultent de choix politiques que, dans l’exercice de nos fonctions, nous sommes tenus de mettre en œuvre. D’autres résultent de dysfonctionnements institutionnalisés de l’appareil d’État ou des collectivités publiques, dont nous constituons parfois les rouages : vision budgétaire avant la vision métier, hiérarchie écrasante, discussions internes inexistantes, absence d’écoute de l’expertise des agents de terrain, des chercheurs et des citoyens. Dans un cas comme dans l’autre, ils contribuent à réduire l’efficacité des politiques publiques, à faire perdre aux agents publics le sens de leur engagement au service de l’intérêt général ainsi qu’à saper durablement la confiance de nos concitoyens dans leur administration. Ces impasses ne sont pas dues à l’existence d’un « État profond » dont on ne connaîtrait pas la nature, mais à des mécanismes identifiables que nous entendons décrypter publiquement. Nous souhaitons reprendre la parole sur le sens de nos services publics. »

« Nous voulons expliquer aux Français ce qui se passe, comment travaillent ceux qui préparent les décisions politiques, les projets de décrets, et quelles conséquences concrètes cela va avoir dans le fonctionnement ou la dégradation des services publics, explique Arnaud Bontemps, un des portes-paroles de Nos services publics.

« Nous souhaitons nous attaquer à deux mythes : celui d’une plus grande compétence du privé, et le moindre coût du privé par rapport à un service fourni par l’État », poursuit-il. Le collectif rassemble plutôt des personnes ancrées à gauche mais pas que. « On est allé si loin dans l’absurdité dans le démantèlement des services publics qu’il n’y a pas que des gens de gauche qui nous rejoignent. Viennent aussi des fonctionnaires tout simplement attachés au service de l’État et à l’intérêt général. Nous sommes au service d’aucun parti politique ni d’aucune écurie présidentielle», tient à préciser Arnaud Bontemps.

Nos services publics ne se veut pas un think tank de plus. Il ne compte pas que produire des notes mais porter le débat dans la société sur divers sujets comme la concurrence, les règles financières et budgétaires ou encore la question des ressources humaines.

Le collectif lance actuellement une grande enquête auprès des fonctionnaires sur la perte de sens dans les services publics, et il appelle tous les agents désireux de s’engager dans cette démarche à les rejoindre.

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