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Dossier
par Marjolaine Koch

"Les entourages sont régnants"

Quelles que soient les tentatives, le versant technocratique sort toujours vainqueur (VII)

Jean-Michel Eymeri-Douzans, Professeur des universités, directeur adjoint de Sciences Po Toulouse, président du Groupe européen pour l’Administration publique à Bruxelles et auteur du livre Le règne des entourages, paru aux Presses de Sciences Po, travaille sur le décryptage des us et coutumes en cabinet ministériel. Il partage le résultat de ses travaux, pour mieux comprendre les rouages de ces cabinets où sont fabriquées 80% des lois.

Ministères - images : Wikipedia

Reflets : Pour commencer, pouvez-vous décrire le fonctionnement d’un cabinet ministériel ? Les fonctions clés, la hiérarchie…

Jean-Michel Eymeri-Douzans Les cabinets ministériels français sont une émanation d’un système qui remonte à la fin du 18e siècle, selon lequel tout homme important dispose de secrétaires particuliers. Les cabinets ont connu un développement hypertrophié basé sur cette habitude. Dans la langue de Colbert, les secrétaires particuliers étaient des « créatures », en général de jeunes hommes éduqués mais sans fortune, qui servaient de plume au sens le plus littéral du terme à leurs maîtres. Les « plumes » de nos politiques actuels, ces conseillers aux discours, sont un clin d’œil à cette époque.

Les pays britanniques ont gardé cette tradition de secrétariat privé assez restreint, composé de quelques membres autour du chef, alors que la France et beaucoup de pays latins ont adopté un autre système de cabinet reposant sur cette idée que j’ai avancée : le ministre n’est plus une personne physique. Le ministre, et en réalité tout chef de l’exécutif, ne peut tenir valablement son rôle, c’est-à-dire « faire de la politique » tout en faisant des politiques publiques, que grâce à cet entourage « taillable et corvéable à merci », tenu dans l’ombre, dont l’influence est minorée et dont les membres ne peuvent jouer en retour leur rôle de collaborateurs qu’en se réclamant de la personne du ministre. C’est pour cela qu’il ne me semble pas exagéré d’affirmer qu’un ministre est moins une personne physique que l’incarnation et/ou la figuration de ce collectif de travail.

Le directeur de cabinet, et parfois des directeurs adjoints sont la doublure du ministre

C’est ce qui explique la présence de conseillers spécialisés, sélectionnés avec soin ?

Le cabinet, c’est une structure de conseillers personnels nommés en fonction d’une confiance personnelle, plus que de la question politique. Et ces équipes peuvent atteindre la taille d’une petite entreprise dans les plus hauts ministères, il faut faire en sorte que l’ensemble fonctionne. Le cabinet à la française est assez volumineux pour qu’il faille une hiérarchie interne, et donc une division sociale du travail.

Pouvez-vous nous décrire cette hiérarchie interne ?

Il y a une répartition des rôles très formelle. D’abord, un directeur de cabinet, et parfois des directeurs adjoints qui sont la doublure du ministre. Ensuite, un chef de cabinet qui est souvent un préfet, en charge de l’aspect agenda, voyage, gestion du temps… Le conseiller en communication lui, est souvent le « spin doctor » en charge des études et enquêtes d’opinion, c’est un rôle qui a pris une importance croissante depuis 30 ans. Vous avez également un conseiller parlementaire pour faire le lien avec le parlement puisque tout ministre a une fonction d’interface avec le parlement, puis un conseiller au discours. Enfin, dans le cas du Premier ministre, il faut ajouter un cabinet militaire.

Vous trouverez ces postes chez tous les ministres, parfois agrémentés de conseillers spéciaux qui peuvent avoir des titres divers. Lorsque l’intitulé est « conseiller auprès du ministre », on peut trouver une personne sulfureuse ou bien un proche du ministre. C’est un poste un peu hors hiérarchie, dont le rôle est d’être le « poil à gratter », l’apporteur d’idées, l’innovateur.

Il y a ensuite tout un ensemble de conseillers sectoriels au sein de ces cabinets ministériels...

Ces conseillers sectoriels vont être reliés à des administrations : c’est un système très français, consistant à disposer d’un nombre suffisant de conseillers dont le travail est de « contrôler » les directeurs d’administrations centrales sur lesquelles le ministre a autorité. Par exemple, Bruno Le Maire a un conseiller budget, qui chapeaute la direction du budget. Et tous les ministères « dépensiers » ont un conseiller budgétaire chargé de suivre les affaires du budget, de négocier avec ce conseiller à Bercy pour obtenir le maximum dans les arbitrages budgétaires. Le ministre a intérêt à faire de la diplomatie en interne, en ayant dans ses rangs un membre issu de Bercy, pour avoir de l’influence. Du côté des ministères ayant une portée internationale, vous trouverez des conseillers Europe ou International. Mais cela est valable pour les gros cabinets, car il existe des limites d’effectifs fixées par décret ou arrêté en fonction du type de ministère, selon qu’il s’agisse d’un ministère délégué ou d’un secrétariat d’État. Seuls le Premier ministre et le Président sont dispensés de ces limitations.

Des cabinets réduits devaient obliger les ministres à travailler en direct avec leurs chefs d’administration. Mais l’idée semble n’avoir pas résisté au temps

Les effectifs restent colossaux malgré ces restrictions, avec 44 ministères et secrétariats d’État…

Oui, les effectifs de tous ces cabinets agrégés atteignent plusieurs centaines de personnes. Ils ont commencé à grandir à partir des mandats de François Mitterrand car à l’époque, les équipes socialistes n’avaient pas confiance dans les administrations. Leur volonté était de disposer d’une capacité de contre-expertise pour évaluer les rapports transmis par les administrations centrales. Cela exigeait des cabinets très développés, qui ont dépassé 730 membres officiels sous Pierre Bérégovoy : c’est le maximum jamais atteint.

En 1995, Jacques Chirac et Alain Juppé avaient déjà tenté de diviser par deux la taille des cabinets. Emmanuel Macron et Edouard Philippe – fils spirituel de Juppé – ont tenté de remettre cette idée au goût du jour en arrivant au pouvoir. Selon eux, des cabinets réduits devaient obliger les ministres à travailler en direct avec leurs chefs d’administration. Mais l’idée semble n’avoir pas résisté au temps puisque les cabinets n’ont cessé d’enfler au fil de ces cinq années. Le dernier « jaune budgétaire » [document présentant les principales données financières et physiques], portant sur les effectifs de cabinets, ayant montré que les effectifs sont à nouveau comparables aux cabinets sous Manuel Valls.

Il existe une spécificité dans ces cabinets, c’est l’existence de personnels « officieux » en parallèle des « officiels » ?

Les « officiels » sont les conseillers nommés par décret, publié dans le Journal officiel. Et il y a les « officieux » qui n’apparaissent pas dans les organigrammes. Le plus emblématique d’entre eux, pour cette mandature, est Alexandre Benalla à l’Elysée. Mais ces postes sont souvent destinés à des jeunes qui débutent leur carrière au sein d’un gouvernement, et préfèrent que ce passage n’apparaisse pas dans leur dossier de carrière : la mémoire de ce passage peut être perdue plus facilement dix ans plus tard. Officiellement, sous ce gouvernement, il n’y a pas d’« officieux ». Sous Manuel Valls, il y avait officiellement des « officieux » ! Ils représentent en général entre un tiers et un quart de plus des effectifs.

Les conseillers ministériels sont les diplomates de la relation franco-française entre les ministères !

Que nous apprend cette évolution des effectifs des cabinets au fil du mandat d’Emmanuel Marcon ?

Elle permet de poser un constat : l’articulation entre le sommet de l’administration et le niveau politique n’est pas bonne. Sur le papier, l’idée de réduire les effectifs de cabinet pour obliger ministre et services à travailler ensemble semble excellente. C’est d’ailleurs la pratique en Allemagne, au Royaume-Uni… mais la vie politique française diffère. Nous nous sommes habitués à une grande présence médiatique de nos ministres, c’est même une exigence « consumériste » des citoyens que de les entendre et les lire souvent dans la presse. Or, le ministère doit tourner pendant que son ministre est sur les plateaux ou sur le terrain. Bien souvent, le directeur de cabinet va délivrer un briefing de la journée à son ministre en commençant par la phrase « aujourd’hui nous avons décidé... » C’est pourquoi je considère qu’un ministre n’est plus une personne : il faut se sortir de l’idée de ministre surhomme. Il y a nécessairement une division des tâches, des discours préparés par d’autres même si le ministre y met sa patte. Et puis n’oubliez pas, moi-même je suis tombé dans le panneau : on regarde chaque ministère comme s’il était un isolat alors qu’ils travaillent de manière transversale. Tout dossier important implique cinq à sept ministères. Les réunions interministérielles comptent systématiquement un binôme composé d’un fonctionnaire pour les aspects techniques, et d’un conseiller de cabinet chargé de porter la parole politique. Les conseillers ministériels sont les diplomates de la relation franco-française entre les ministères ! Et l’étage des directeurs de cabinet sert d’étage de médiation quand ça coince, pour éviter que les ministres s’écharpent.

Dans les faits, il faut reconnaître qu’il y a plus de mauvais cabinets que de bons

Quelle est la recette pour avoir un cabinet ministériel influent ?

Le regretté Guy Carcassonne, constitutionnaliste et conseiller de Michel Rocard, avait coutume de classer les cabinets en une typologie humoristique : pour lui, il y avait les « cabinets de copains », « les cabinets d’enfants », « les cabinets de pères »… une façon de dire qu’il y a autant de cabinets qu’il y a de ministres différents. Les ministres forts savent composer un cabinet fort. En revanche, les ministres issus de la société civile, ceux que l’on appelle aussi les ministres « one shot », ne maîtrisent pas les codes administratifs. Un ministre très politique va prendre un très grand directeur de cabinet. On prend souvent l’exemple du couple Lionel Jospin / Olivier Schrameck, formé dès l’arrivée de Jospin au ministère de l’Éducation. Les hommes politiques très fins, les hommes d’État, choisissent de très grands hauts fonctionnaires pour le poste de directeur de cabinet. A l’inverse, les ministres faibles, jeunes, les Secrétaires d’État peu gradés ou issus de la société civile vont se faire imposer un directeur de cabinet choisi pour eux par Matignon. Dans ce cas de figure, soit la relation est houleuse et elle peut le devenir avec le Premier ministre, soit le directeur de cabinet se substitue au ministre, qui lui se charge uniquement de la représentation médiatique. Mais de tous temps, Matignon a cherché à placer certains de ses conseillers chez les ministres influents. Par exemple du temps de Jean-Marc Ayrault, un ou deux de ses conseillers avaient été placés au ministère de l’Intérieur lorsque Manuel Valls était aux commandes, pour obtenir des informations de première main.

Ensuite, c’est une question de confiance et de délégation. Il faut des collaborateurs solides, loyaux, de fins analystes et décrypteurs de la vie parlementaire et partisane. Mais dans les faits, il faut reconnaître qu’il y a plus de mauvais cabinets que de bons. C’est une alchimie complexe car le ministre doit entrer suffisamment dans le détail des dossiers, sans non plus aller trop loin pour ne pas froisser le « Dir’cab », qui peut se vexer et avoir le sentiment qu’on ne lui fait pas confiance. L’inverse, tout miser sur la communication et la stratégie, ne convient pas non plus. Le cabinet est un écosystème humain fait d’amitiés, d’inimitiés, de rancœurs et d’affaires de cœur… c’est un monde fait de personnes qui sur-travaillent ensemble, avec des amplitudes horaires énormes, des horaires sacrifiés : c’est un huis clos.

Que se passe-t-il lorsqu’un cabinet « ne fonctionne pas » ?

Cela se sait très vite dans le « petit Paris », comme l’appelle Jean-Pierre Jouyet. Lorsqu’une ministre de la Justice a connu une valse de ses directeurs et directrices de cabinet, cela s’est très vite su, c’est le signe d’un dysfonctionnement. La longévité d’une équipe renvoie un bon signal.

Lorsque des femmes ou des hommes sont réputés « grand Dir’cab », ils voient leur carrière administrative s’envoler, quelle que soit la couleur politique sous laquelle ils ont exercé. En revanche, hormis pour le passage du quinquennat Hollande au quinquennat Macron qui a permis certaines continuités, les personnes à ce niveau de responsabilité restent marquées par la couleur politique qu’elles ont servi et peuvent rarement exercer au-delà du clivage traditionnel entre gauche et droite.

C’est ce qui contribue à la particularité du gouvernement de la France, codirigée par les élus et les hauts fonctionnaires

Comment définiriez-vous le rôle de ces cabinets ministériels ?

Le cabinet ministériel est une zone grise entre le prince et les hauts fonctionnaires. Les hauts fonctionnaires, en tant que corporation, sont influents depuis des siècles. En face, vous avez le maître politique qui a gagné les élections. Les hauts fonctionnaires considèrent incarner une forme d’intérêt général de la continuité de service public. Dans ce système, le cabinet fait office de rotule d’un ministère, puisqu’il se trouve à la jonction entre politique et administration. C’est le lieu du contrôle politique et partisan sur l’administration. Voilà pour la théorie, qui fonctionne d’ailleurs très bien en Autriche, Belgique, Italie ou Espagne… mais ces pays sont des démocraties parlementaires avec des partis très forts.

Or, la démocratie française, vous l’aurez remarqué, se caractérise par l’effondrement des partis en tant qu’organisation et producteur d’élite ! En France, aujourd’hui, c’est l’ENA et la haute fonction publique qui produit des élites gouvernantes.

Les cabinets sont-ils des instruments de contrôle politique et partisan sur l’administration, ou bien sont-ils cette zone particulière de recouvrement entre pouvoir politique et pouvoir d’administration, dans laquelle les deux s’interpénètrent et où on ne sait pas qui contrôle qui exactement ? Je pose une question, mais c’est en réalité ma thèse : les entourages sont régnants. Cela ne signifie pas qu’ils se substituent au prince, c’est plus subtil. Ils sont des entourages co-régnants ; ils règnent avec le prince. C’est ce qui contribue à la particularité du gouvernement de la France, codirigée par les élus et les hauts fonctionnaires. C’est ce qui donne aussi ce caractère technocratique de la République française. Il existe un ordre administratif qui se survit de génération en génération, et qui incarne une des formes de la domination politico-administrative dans ce pays.

Quand les cabinets avaient été restreints sous Édouard Philippe, les degrés de tension étaient très grands et plusieurs cas de burn out ont été déclarés

En règle générale et au fil des gouvernements, quelle est l’origine des membres de ces cabinets ministériels ?

En moyenne, on y trouve 60 % de fonctionnaires et 40 % de contractuels. Décennie après décennies, je constate une baisse constante des ingénieurs d’État, des Mines, des Ponts… C’est toute une expertise technique, au sens de l’État ingénieur, entrepreneur de politique industrielle, qui s’est peu à peu amoindrie au fil des décennies.

Il faut dire qu’un poste en cabinet ministériel est particulièrement usant. Vous trouverez souvent des jeunes qui sont dans la première moitié de leur parcours professionnel, capables d’abattre un travail considérable. Ils n’ont pas d’horaires, des contraintes terribles, un stress élevé… quand les cabinets avaient été restreints sous Édouard Philippe, les degrés de tension étaient très grands et plusieurs cas de burn out ont été déclarés.

Il faut bien avoir en tête que travailler en cabinet ministériel, c’est n’avoir aucune hygiène de vie : les gens y travaillent trop, mangent trop, n’ont pas le temps de faire de sport, dorment peu… On insiste rarement sur cette dimension pourtant bien réelle. Le Dir’cab peut vous réveiller à une heure du matin et envoyer une voiture pour terminer un travail. Donc une hygiène de vie calamiteuse, et un double système de contrainte en travaillant à la fois sur des enjeux de sûreté nationale, d’avenir de la France, et sur des problèmes humains majeurs. Ces jeunes ne viennent pas en cabinet pour y travailler toute leur vie mais pour que cela agisse comme un accélérateur de carrière, et pour en sortir bien. Mais toutes les sorties de cabinet ne sont pas réussies.

Il reste une extrême masculinisation des directeurs de cabinet et des adjoints, dont la plupart proviennent de l’ENA

Quelles sont les spécificités des cabinets ministériels sous la présidence Macron ?

D’abord, cette volonté initiale de réduire les effectifs au minimum qui n’a pas été couronnée de succès. Nous pouvons en conclure que même si l’on peut vouer aux gémonies ces cabinets ministériels, leur reprocher de faire écran, je pense qu’ils correspondent à un vrai besoin de notre système de pouvoir dans la 5e République telle qu’elle est.

La continuité d’une partie des conseillers, quand les ministres changent, est une autre spécificité du quinquennat Macron. Le turn over reste cependant rapide et s’est même accéléré depuis quelque temps. On comprend que les conseillers anticipent la pré-campagne présidentielle. Cela ne veut pas dire qu’ils craignent une défaite d’Emmanuel Macron pour la suite, mais qu’ils comptent bien « encaisser les bénéfices » de leur investissement au sein d’un cabinet ministériel. Être bombardé à un poste de préfet, d’ambassadeur dans le système public, obtenir de bons postes dans des établissements privés ou parapublics… Vous avez évidemment plus de chances d’obtenir une place convoitée si vos amis sont encore en place, plutôt que de partir au lendemain d’une fin de mandat. Ces mouvements renseignent sur l’ambition de certaines personnes qui souhaitent aller vite.

Constatez-vous une balance genrée selon les fonctions occupées ?

Les fonctions communication sont généralement très féminines. La fonction de chefferie de cabinet peut aussi être féminine. En revanche, la fonction de directeur de cabinet l’est rarement. Manuel Valls a innové en choisissant Valérie Bédague-Hamilius. Il reste cependant une extrême masculinisation des Dir’cab et des adjoints, dont la plupart proviennent de l’ENA. Les énarques trustent les plus hauts postes.

Nous pouvons conclure sur le fait que tous les cabinets, et donc tous les postes, même à titre équivalent, ne se valent pas…

En effet. Il vaut mieux être un petit conseiller au cabinet de Bruno Le Maire que directeur de cabinet au Secrétariat d’État au sport. Ces cabinets, c’est un monde en soi. Il existe des hiérarchies internes profondes et qui tiennent aussi à l’écosystème avec lequel ces personnes interagissent. Travailler à Bercy avec les patrons des banques françaises donne plus de poids que négocier avec les fédérations de sport. Ce n’est pas un monde solidaire, toutes sortes de rivalités se côtoient, c’est un micro-univers. Il n’existe pas de clans politiques de gens qui se connaîtraient de longue date, cette vision est totalement fausse. Souvent, les membres de ces cabinets ne se connaissaient pas entre eux et ne se reverront pas après.

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