Du racisme d’État

Ah ... !  Triste destin qu'est celui de la liberté d'expression. Devoir d'accepter sous son aile de tels personnages...

Zemmour réservera aussi quelques-une de ses attaques aux associations antiracistes, qualifiées de "groupuscules".  Sa harangue enflammée se conclura par un retentissant  : "Et pendant que vous y êtes, si vous pouviez supprimer leurs subventions, cela ferait du bien au budget de l’État". Reflets.info, à contre courant de cette prise de position, choisirait plutôt de souligner leur travail.

Entre 2007 et 2008, la CIMADE va mener une grande enquête sur les condition d’accueil des étrangers aux guichets des préfectures. Son enquête va être réalisée par de nombreux volontaires et militants dans un tiers des départements français. Les résultats de cette enquête vont être publiés dans un rapport, intitulé "Devant la loi". Ce rapport est exhaustif, détaillé et propose des solutions pour chaque dysfonctionnements constaté.

Nous allons commenter ce rapport, a la lumière des connaissances actuelles en sociologie des politiques publiques, et plus spécialement de celle du "guichet".

Le “guichet”, dernier maillon de la mise en œuvre des politiques publiques

Il est très difficile d’appréhender de manière générique la réalité des agents d’accueil au service de la puissance publique. Les situations sont extrêmement diverses et les moyens mis à leur disposition varient considérablement. Il est donc opportun de souligner certains points essentiels à la compréhension de leur vécu.

La réalité vécue par les agents d’accueil est complexe. Les études menées par Hogwood et Peters montrent que les politiques publiques ne sont pas claires et explicites. Elles sont décrites sous la forme de “milles-feuilles où sont sédimentés des instruments, des contenus, des idées, des acteurs, des moyens, et des organisations susceptibles d'être réagencés”.  Une loi de la République, promulguée pour tous les citoyens doit faire l'objet de décrets d'applications, puis de circulaires. Elle est adaptée au contexte local et à la réalité des administrations. Contenant souvent une grande part d'ambiguïté, ces dispositifs s'amoncellent, rentrant parfois en conflit avec d'autres déjà existants. A tel point que le travail des agents d’accueil peut être qualifié de “travail d'expert”. A propos de la CAF,  Vincent Dubois écrit : “La complexité des prestations et du traitement des dossiers entretient et renforce cette coupure expert / profane”. Des experts dont la formation laisse pourtant à désirer. Ainsi la CIMADE explique : “Les agents affectés dans un service des étrangers arrivent sans aucune formation préalable. Ils n’ont donc aucune connaissance en droit des étrangers et doivent se familiariser avec cette réglementation par le biais d’un apprentissage informel délivré par un agent plus ancien”.

Un espace d'autonomie

De nombreuses recherches s'attachent à casser l'image des guichets comme simples lieux d'enregistrement. Dès les années 60, les études du CSO, menées dans les administrations françaises, soulignent l'autonomie des acteurs, leur capacité à développer des systèmes d'action hors des cadres formels, ainsi que leur propension à jouer des pouvoirs pour affirmer leur autorité tout en préservant leur espace de liberté. Pour J. Chevalier et D. Lochak, spécialistes en droit public, «le droit sert d'avantage à habiliter l'administration à agir en lui donnant légitimité et autorité, qu'il ne la contraint». L'importance des contextes locaux est à souligner. La sociologie des politiques publiques a mis en avant les «stratégies autonomes des agents locaux de la puissance publique et leur capacité à développer des pouvoirs discrétionnaires». Cet état de fait se ressent au guichet. Concernant la liste de pièces à fournir pour l'obtention d'un titre de séjour, la CIMADE parle de «grande improvisation». Certaines exigences sont illégales (à Cayenne et à Rouen), d'autres non prévues par la loi (une lettre manuscrite par exemple ), certaines même dissuasives (comme à Versailles où est demandée une photo de la personne hébergeant l’étranger ). Et il arrive que les lois viennent renforcer ces pouvoirs locaux. Le rapport de la CIMADE met ainsi en lumière un «recul du droit au profit de régularisations humanitaires ou discrétionnaires». Selon elle, « la création, en juillet 2006 de «l'admission exceptionnelle de séjour» symptomatise un système dans lequel la régularisation n’est plus conçue comme un droit mais comme une faveur.»

La question des moyens

Il est difficile de parler de la réalité du vécu des agents d’accueil en faisant l’économie de la question des moyens. Ainsi la CIMADE, dans son rapport souligne «un manque structurel de moyens et de personnel». Leur étude montre un recours permanent aux auxiliaires (vacataires), peu formé et placés aux postes les plus dévalorisés. La situation des agents titulaires n’est pas meilleure ; peu reconnus, ils  rencontrent des difficultés à obtenir des mutations. Le manque de moyens se ressent aussi dans le temps de traitement des dossiers. Alors que le délai légal pour répondre à une demande est de quatre mois, quelques préfectures dépassent systématiquement ce délai. Et pour la majorité d'entre elles, une variabilité importante est constatée (pouvant aller jusqu'au triple du délai légal, par exemple pour statuer sur une demande de naturalisation). Soulignons aussi les délais d'attente importants pour les usagers voulant accéder au guichet. Ainsi pour être assurés d'être reçus dans la journée, beaucoup d’étrangers se présentent dès 5 heures du matin.

Perdus dans une jungle législative et administrative, peu formés, les agents d’accueil de la puissance publique développent des stratégies d'autonomie leur permettant de mener leur mission à bien, contraints par la question des moyens. Déplaçons maintenant notre regard et après avoir observé le guichet «de l’intérieur», tentons d'observer le guichet «de l’extérieur».

Le «guichet», façade de l'administration

Appréhender les relations sociologique qui se créent autour du guichet, entre agents d’accueil et usagers, est encore une fois, un vaste sujet. Contentons-nous donc, ici, d'essayer de mettre en lumière certaines dynamiques qu’il nous semble important de souligner.

La relation entre l'usager et le guichet est structurellement asymétrique. Dans "La vie au guichet", Vincent Dubois explique que la relation asymétrique qui s'établit entre agents d’accueil et usagers se base, avant tout, sur la situation de dépendance que ceux-ci ont envers l'administration. C'est particulièrement vrai pour les services sociaux. Les bénéficiaires de l'aide publique ne peuvent souvent pas se passer d'elle. Conçue pour aider les fractions les plus démunies de l'espace social et pour leur permettre de s’émanciper, elle a tendance à rendre les personnes dépendantes d'un traitement administratif sur lequel ils n'ont guère de prise.

Vincent Dubois met ainsi l'accent sur l'imposition d'une temporalité propre à l'administration, qui se ressent dans l'attente au guichet, dans le traitement des dossiers, dans le versement des prestations et qui concrétise, selon, lui, la force de l'institution et la faiblesse de ceux qui en dépendent. L’opacité des structures administratives, la technicisation des prestations, l'imposition d'un langage administratif («La réponse est mauvaise mais le codage est correct») renforcent cet état de fait. A tel point que l’auteur parle de «production de la déférence» du bénéficiaire envers le guichetier, allant même jusqu'à employer le terme de «remise de soi».  Les bénéficiaires s'en remettent entièrement au guichetier pour le suivi de leurs dossiers, sans  essayer de comprendre comment leur cas est traité, et en se présentant même parfois au guichet «sans savoir pourquoi». Et si l’étude de Vincent Dubois porte sur les services sociaux, son analyse peut être assez facilement appliquée à d'autres guichets. Il est aisé d'imaginer la dépendance des étrangers envers les guichets de la préfecture, des demandeurs d'emplois envers « Pôle emploi », ou des demandeurs de logements sociaux envers les services des organismes d’HLM.

Quel effet a cette relation asymétrique sur le comportement des agents d’accueil ? La «Vie au guichet», nous apprend par exemple que les agents jouent souvent de leur position dominante, de façon inconsciente et même consciente. Position alimentée par la distance sociale entre le guichetier et l'usager. Certains, gênés, tentent d'adoucir la «violence symbolique» en remplissant discrètement les dossier des illettrés, ou en adaptant leur langage pour éviter de trop marquer leur supériorité technique. Tous considèrent que l'explication est une part essentielle de leur travail, certains allant même jusqu'à mettre au point des méthodes pédagogiques pour rendre les usagers plus autonomes. L’enquête de la CIMADE nous permet de relever un autre type de comportement. Ainsi les agents d’accueil, exprimant leur mécontentement de ne pas obtenir de mutation, «développent des stratégies de sabotage qui se retournent systématiquement contre les étrangers». Ces quelques témoignages nous permettent de prendre conscience de la subjectivité de ces comportements. Chaque agent d’accueil, perdu dans une jungle administrative et judiciaire, possédant un large degré d'autonomie, adopte des stratégies très différentes, totalement subjectives pour traiter et travailler avec des individus d'un niveau social souvent inférieur.

La question de la coproduction des préjugés

Le terme de coproduction a été mis en avant par Olivier Noël dans son livre "Jeunesse en voie de désaffiliation - Une sociologie politique de et dans l'action publique", publié en 2004. Son étude porte, entre autres choses, sur la coproduction des discriminations dans les pratiques d'accompagnement à l'emploi. Il explique que les employeurs sont à l'origine du processus de discrimination, phénomène  illustré par la phrase «Ne m'envoyez pas de jeunes maghrébins». Sur la base d'une justification qui se veut "rationnelle", invoquant des impératifs économiques de production et d’efficacité («ce n'est pas moi, c'est ma clientèle»), les employeurs engagent les intermédiaires de l’emploi à partager leur point de vue. Celui-ci sera reçu avec différents degrés d'acceptation. Souvent guidés par le fatalisme, et l'attentisme, les agents acceptent d'externaliser les fondements de la discrimination. Ceux-ci se construisent donc par l'effet cumulatif et interactif des différentes idéologies, pratiques à l’œuvre au niveau du marché du travail mais aussi du système local d'accompagnement à l'emploi. On peut alors affirmer que les agents d'accompagnement à l'emploi coproduisent les pratiques discriminatoires.

Serait-il pertinent d'appliquer cette notion aux guichets des préfectures et des administrations en général ? Peut-être serait-il plus juste de parler de «coproduction de la discrimination» ?

Soumis à un flou permanent, peu formés, les agents d’accueil ont donc l'occasion de développer des stratégies et des comportements où la subjectivité prend une place importante. A l'heure où la société française est parcourue de questions, de débats, de prises de position autour de thèmes comme l'immigration ou la nationalité, la question semble être intéressante.

Elle pourrait faire l'objet de recherches plus approfondies. Ainsi dans son rapport, la CIMADE, explique à propos des « refus guichet » : « les agents pensent bien faire en refusant d’enregistrer une demande au motif que cela exposerait l’intéressé à un refus certain. Si cela peut partir d’une bonne intention, ces pratiques [...] privent l’intéressé d’un examen de sa situation qui pourrait potentiellement déboucher sur sa régularisation. ». Vincent Dubois, lui,  décrit des échanges empreints d'une certaine «domination masculine»: «Vous ne pourriez pas venir là avec votre mari? Il vient bien chez vous, de temps en temps, quand il veut ...».

De nombreuses pratiques en vigueur au guichet des préfectures entretiennent chez les étrangers le sentiment qu'ils ne sont pas respectés, qu'on ne leur applique pas un traitement égalitaire. Ainsi l'absence de motivation claire lors de rejets de dossier peut être très mal vécue. La CIMADE en cite quelques unes: «vous ne remplissez pas les conditions», ou « il n’est pas établi que monsieur ne pourrait pas reconstituer sa cellule familiale dans son pays d’origine ». Certaines de ces décisions ont été ensuite annulées par le tribunal administratif, et ont conduit à une régularisation. Il serait difficile de donner une liste exhaustive de ces éléments qui entretiennent un sentiment de discrimination chez les étrangers : perte de dossiers, pièces à fournir impossibles à obtenir, arrestations des illégaux au guichets.

Enfin, concernant l'accès à l'information, la CIMADE constate: «les informations disponibles, quand il y en a, concernent la «Charte Marianne» ou l’aide au retour. Dans un lieu en charge de l’accueil des étrangers, il est donc jugé plus important d’informer les personnes sur les possibilités d’aide en cas de retour volontaire dans leur pays d’origine, plutôt que sur leurs droits et les procédures à suivre pour pouvoir rester légalement en France».

En posant la question de la coproduction de la discrimination aux guichets des préfectures et des administrations, on comprend, que les «guichets» entretiennent de par leur mode de fonctionnement le sentiment de discrimination ressenti par les étrangers, et répercute les préjugés ambiants là où la loi et le principe d’égalité devraient s’appliquer.

Prenons maintenant un peu de recul, et posons-nous la question de la volonté politique.

De l'accueil des préfectures aux politiques publiques d'immigration

Tout au long de son rapport, la CIMADE souligne de nombreux dysfonctionnements administratifs et institutionnels. Son enquête est étayée, exhaustive, et elle interpelle, invitant à des ajustements. Pourtant la CIMADE semble douter de la volonté politique d'améliorer les choses. A propos du manque de moyen, elle cite Alex Spire, chercheur en science sociale: «tout se passe comme si l’insuffisance de moyens matériels et humains pour faire face à l’afflux de demandes incitait les agents à faire supporter aux étrangers le poids des dysfonctionnements de l’institution préfectorale ». Puis, l’association de défense des étrangers cite Nicolas Sarkozy, en visite à la préfecture de Bobigny en 2006: «Je suis bien conscient de ce que l’augmentation de volume des flux en Seine-Saint-Denis complique singulièrement votre tâche. Je n’ignore pas les files d’attente interminables qui commencent la nuit ou la veille. Une attente de dix ou douze heures pour se présenter à un guichet, c’est pénible. Mais comment faire quand les flux d’usagers ont quasiment doublé en six ans ! On est en permanence dans une course poursuite entre les flux et les moyens. Vient le moment où il faut prendre ses responsabilités et dire « stop. » Oui, il est grand temps de marquer un coup d’arrêt et de stabiliser les flux ».

« Dysfonctionnement et volonté politique », la question a déjà été mise en lumière par certaines recherches. En 1976, Kervasdoue signale que l'ineffectivité, l'absence ou la faiblesse de la mise en œuvre des politiques publiques sont parfois l'objectif paradoxal poursuivi par le législateur. Il interprète ainsi l’échec massif de la loi de 1971, en France, visant au recoupement des communes. En 1991, M. Edelman décrit les programmes de lutte contre la pauvreté, et la discrimination aux États-Unis comme ayant pour but de rassurer la bourgeoisie blanche par des mesures sécuritaires, et de détourner son attention des gens au pouvoir en désignant un ennemi intérieur. Ces deux recherches ne correspondent pas exactement à la situation que dénonce la CIMADE. Dans le premier cas, c'est le pouvoir législatif qui vise l'inefficacité. Mais là encore, la CIMADE dénonce les lois sur l'immigration, qui depuis 2003 «ont supprimé des droits pour les remplacer par des dispositifs de régularisation discrétionnaires ou humanitaires dans lesquels le préfet a tout pouvoir de décision ». Quand aux conclusions de M. Edelman, elles portent sur des programmes vieux de 30 ans et sa lecture est qualifiée de «radicale». La situation que dénonce la CIMADE ne date que de 2008. Peut-être est il délicat de l'analyser à chaud.

Une politique  d'immigration choisie ?

Cheval de bataille de Nicolas Sarkozy, cette vision a été mainte et mainte fois réaffirmée par le chef de l’État. Il n'est pas idiot de  la considérer à la lumière de quelques témoignages réels.

Une marocaine, ingénieur en cryptographie, formée en France, travaillant en CDI dans un entreprise spécialisée en sécurité des sites Web :

Ce  qui m'as le plus marquée, c'est quand j'ai demandé la naturalisation. J'ai retiré le dossier à la préfecture. Dans ce dossier, que j'ai encore, il est précisé qu'il faut prendre un rendez vous par téléphone et de ne surtout pas envoyer le dossier par  courrier : il serait rejeté.  C'est ce que j'ai fait. Après plusieurs appels, je réussis enfin à avoir  quelqu'un qui me donne un rendez vous dans deux ans. Inutile de parler de la galère pour le préparer, comme les frais pour la traduction des papiers... Après deux ans je me présente à mon rendez-vous. C'était le 24 Juin 2010 à 10h30. J'attends, j'attends... personne  ne m'appelle. A 11h je me présente devant la porte du bureau, je dis au responsable que j'ai mon rendez vous à 10h30 et que personne ne m'a appelé. Il regarde mon dossier et il sourit : "ah ! mais celui là est un ancien dossier, maintenant ça a changé. Une loi est sorti y a pas longtemps et les dossiers maintenant doivent être envoyés par courrier". Je lui demande s'il est possible d'appeler les gens qui ont pris mon rendez-vous. Il me répond, qu'ils avaient chargé une personne  d'appeler tous ceux qui ont pris rendez-vous. Mais moi je n'ai  jamais reçu d'appel ni de  courrier...  j'étais très en colère, j'ai fait de mon mieux pour ne pas pleurer devant lui. Je n'ai jamais  réessayé de demander ma naturalisation.

Elle ajoute :

Voilà  un peu tout ... mais ce n'est pas à cause de ça que je suis rentrée au Maroc Parce que si je dois quitter un pays pour aller chercher de la justice c'est toute la terre que je dois quitter pour aller au ciel.

Un jeune docteur en informatique de nationalité tunisienne témoigne :

Un jour j'attendais patiemment mon tour à la préfecture de Montpellier dans la queue (interminable) des personnes demandant les cartes de séjours étudiants. J'ai commencé à discuter avec la personne qui était devant moi, celle-ci était de nationalité syrienne, mais ce qui m'a tout de suite frappé, c'était sa prestance et son niveau d'étude: un docteur issu de la Harvard School of Medicine et qui venait faire une spécialisation au CHU ça ne court pas les rues ! La discussion s'est faite dans un français parfait sans accent, je me disais que j'avais affaire à une véritable tête et que sa demande de carte de séjour serait une simple formalité réglée en quelques heures. Malheureusement, la personne au guichet n'était pas du même avis et l'a accueilli avec un "Alors, il sait parler le français au moins ?" Visiblement interloqué, le docteur syrien n'a pas su quoi répondre pendant quelques instants... Quoi de mieux pour accueillir les étrangers dans une préfecture qu'afficher son parfait dédain dès la première question?

Le racisme d’État : un grand mot ?

Au regard du ton employé dans cet article, son titre peu sembler un peu fort... A vrai dire, tel n'est pas le cas. Nous sommes restés mesurés, nous appuyant sur des recherches en vues, relayant le travail d'associations ayant pignon sur rue, citant des témoignages sans trop les interpréter Car nous voulions permettre au lecteur de juger par lui même, sans trop lui pré-digérer notre analyse et afin de ne pas lui faire perdre la saveur de chaque argument. Mais nous nous permettrons de conclure en exprimant et en expliquant ce que ce titre signifie pour nous.

Pour Noam Chomsky, "la réalité d'une politique publique est essentiellement dans sa mise en œuvre". La sociologie a montré depuis belle lurette l'autonomie des agents de la puissance publique, et la subjectivité des stratégies qu'ils adoptent. Comment faire comprendre aux étrangers qu'ils ne sont plus les bienvenus en France ? Et ce malgré l'inertie de la machine étatique, et les groupuscules d’extrême gauche infiltrés à tous les niveaux ? Comment réussir à se départir de ce damné principe d'égalité, inscrit dans la devise de notre république depuis plus de 200 ans ?

• D'abord augmenter la capacité des administration locales, et plus particulièrement celle des préfectures, à être des "caisses de résonance" des idées traversant la société. Renforcer leur autonomie, les directions locales et leur pouvoir discrétionnaire.
• Enfin "accorder" ces caisses de résonance. Refuser de mettre les moyens appropriés. Mettre les mauvaises personnes aux bons endroits ( vacataires sans formation juridiques aux guichets par exemple ). Décrédibiliser leur travail. Les déresponsabiliser.
• L'instrument est prêt, il ne reste plus qu'à en jouer. Pointez du doigt les étrangers, montrez à quel point ils ne s'intègrent pas. Sous couvert de faire barrage au front national, faites un débat national sur le voile. Incitez vos élus à faire des blagues racistes, quitte à vous en démarquer publiquement, leur donnant au passage une tribune nationale. Invitez des tribuns de la "liberté d'expression" connus pour leurs discours raciste, peu après qu'ils aient été condamnés. Refaite le coup des blagues racistes, cette fois venant d'un ministre...  Refaites encore le coup du débat, sur l’identité nationale cette fois ci ... Refaites encore le coup des blagues racistes par un autre ministre...  Refaites encore le coup du tribun... Refaites encore... Refaites encore...

N'entendez vous pas, maintenant, la douce vibrations de nos caisses de résonances, qui vibrent, à tous les niveaux de la société ???

Bibliographie

• Lascoumes Pierre / Le Galès Patrick, Sociologie de l'action publique, Armand colin, 2007
• Noël Olivier, Intermédiaires sociaux et entreprises : des coproducteurs de discrimination ?, 1999
• Noël Olivier, Jeunesse en voie de désaffiliation - Une sociologie politique de et dans l'action publique, L'Harmattan, 2004
• Spire Alex, L’asile au guichet. La dépolitisation du droit des étrangers par le travail bureaucratique , Seuil, 2007
• Serge Slama, Un service pas tout public, Plein Droit, Revue du GISTI, 1999
• CIMADE, Devant la loi  - Enquête sur les conditions d'accueil des étrangers dans les préfectures, l'information du public et l'instruction des dossiers, 2008